Lei da Desburocratização entra em vigor próxima sexta-feira, dia 23

A Lei nº 13.726/2018, grosso modo, poderia ser resumida em uma simples explicação: sanar o exagero burocrático praticado pelas repartições públicas em todas as suas esferas. É daí que nasceu o nome dado a ela: desburocratização. Assim, de uma forma mais completa, a Lei da Desburocratização tira a obrigação do governo de exigir do cidadão o reconhecimento de firma e a autenticação de cópia de documentos nas demandas administrativas que costumavam necessitar de muita burocracia. Se antes era tudo muito mais difícil, agora o processo será simplificado.

Tal legislação surgiu como afronta aos órgãos públicos que costumavam solicitar um sem-fim de documentos atualizados e com firma reconhecida em troca de procedimentos simples. Era o que ocorria, por exemplo, com a emissão de uma mera certidão. Afinal, quem já não tentou fazer um procedimento administrativo e deparou-se com um processo tão moroso e burocrático? É tanto papel e documento solicitado que o cidadão, muitas vezes, desiste de requerer seu próprio direito.

Para a lei, o cidadão

A Lei de Desburocratização, durante todo o seu texto legal, menciona a palavra “cidadão” como alvo das regras em questão. Tal conceito, conforme percebido, deve ser interpretado em seu sentido mais amplo. Portanto, deve abranger:

• pessoas físicas: mesmo aquelas que não tenham direitos políticos, como, por exemplo, menores de 16 anos, estrangeiros, pessoas condenadas com trânsito em julgado etc.
• pessoas jurídicas: como, por exemplo, uma empresa que formula pedido de alvará.
• entes despersonalizados: como, por exemplo, o condomínio e a massa falida.

O art. 3, um dos mais importantes da nova lei, indica as principais mudanças trazidas pela lei. Tal dispositivo enumera as seis possibilidades de dispensa de exigências. Vamos tratar cada uma delas.

1. Reconhecimento de firma

Diz o inciso I do art. 3 que está dispensado

I – o reconhecimento de firma, devendo o agente administrativo, confrontando a assinatura com aquela constante do documento de identidade do signatário, ou estando este presente e assinando o documento diante do agente, lavrar sua autenticidade no próprio documento.

Reconhecimento de firma nada mais é do que o ato em que o tabelião, seu substituto ou o escrevente autorizado confirma a autenticidade ou semelhança da assinatura de determinada pessoa em um documento. Para isso, ele confronta a assinatura em questão com o padrão já depositado no cartório. Tal responsabilidade é considerada atividade exclusiva do tabelião de notas, conforme previsto no art. 7º, IV, da Lei nº 8.935/94.

Primordialmente, esse reconhecimento pode ser feito de três maneiras. São elas:

• Por autenticidade: nos casos em que o cidadão está pessoalmente no cartório;
• Por semelhança: quando a assinatura constante em determinado documento é comparada com a assinatura depositada na ficha padrão do usuário naquele cartório sem a necessidade de presença física;
• Por abono: quando o tabelião reconhece a autenticidade de determinada assinatura mesmo sem conhecê-la, mas afirmada por uma terceira pessoa idônea. Acontece, especialmente, com documentos provenientes de outro Estado ou de outra Serventia).

2. Autenticação de cópia de documento

O inciso II do art. 3, por sua vez, afirma que é dispensada

II – a autenticação de cópia de documento, cabendo ao agente administrativo, mediante a comparação entre o original e a cópia, atestar a autenticidade.

A autenticação de cópias diz respeito ao ato do cartório convalidar a cópia de determinado documento ao seu original. Isso é feito por meio de um carimbo registrado na própria cópia, indicando que foi conferido e reconhecido como original. Sobre isso, a Lei da Desburocratização (Lei nº 13.726/2018) traz uma nova determinação. Agora, o próprio servidor público pode fazer essa autenticação, após comparar os dois documentos.

Ou seja: o agente público que recebe o documento tem fé pública para afirmar à Administração Pública que se trata de um semelhante ao original.

O valor da autenticação varia de Estado para Estado. Em São Paulo, por exemplo, a tabela da Associação dos Notários e Registradores do Brasil (Anoreg) fixa o valor em R$ 3,50 por cópia a ser autenticada. Pensando de forma isolada, pode parecer pouco. Mas quando o cidadão ou a empresa participa de uma licitação, em que são exigidas dezenas de documentos, por exemplo, este custo é aumentado e multiplicado muitas vezes, podendo chegar, inclusive, a constituir aumento do preço das propostas.

3. Substituição de documentos

Dentro da ideia de diminuir a burocracia nas relações entre cidadão e órgãos públicos, alguns documentos também podem ser substituídos uns pelos outros. Os incisos seguintes, III, IV e V, reúnem uma só relação de documentos e apresenta três hipóteses de dispensa. São elas:

III – juntada de documento pessoal do usuário, que poderá ser substituído por cópia autenticada pelo próprio agente administrativo;

IV – apresentação de certidão de nascimento, que poderá ser substituída por cédula de identidade, título de eleitor, identidade expedida por conselho regional de fiscalização profissional, carteira de trabalho, certificado de prestação ou de isenção do serviço militar, passaporte ou identidade funcional expedida por órgão público;

V – apresentação de título de eleitor, exceto para votar ou para registrar candidatura.

Na primeira hipótese (inciso III), os originais podem ser substituídos por cópias que o próprio servidor público autenticou. Já na segunda hipótese (inciso IV), a apresentação da certidão de nascimento atualizada, por exemplo, pode dar lugar a qualquer outro documento pessoal do cidadão. É o caso, por exemplo, do RG e do título de eleitor, mais fáceis do cidadão carregar na carteira. Isso porque a certidão de nascimento é obtida somente no cartório de registro, o que dificulta o transporte e a utilidade desse documento no dia a dia.

Por fim, a última hipótese (inciso V) desobriga o cidadão de apresentar o título de eleitor (original ou cópia) para qualquer finalidade que não seja a de voto ou do pedido de registro da candidatura.

Ainda sobre documentos, a Lei da Desburocratização (Lei nº 13.726/2018) também faz outras ressalvas. São elas:

Comprovação dupla de documentos semelhantes

Se antes era comum o cidadão ter que comprovar o mesmo fato duas vezes, em fases diferentes do processo, a Lei da Desburocratização (Lei nº 13.726/2018) dá um fim a essa duplicidade. Repetições assim eram muito comuns em procedimentos licitatórios. Agora, um único documento entregue em determinado momento terá validade também para todo o resto do processo. Não há, portanto, necessidade de apresentá-lo novamente. Tal determinação está prevista no art. 3, §1º.

Comprovação feita pelo próprio cidadão

Nos casos em que há falta de qualquer documento, ou quando não for possível ao servidor público fazer a comparação, pode o próprio cidadão firmar declaração escrita atestando a veracidade das informações (art. 3, §2º).

Tal orientação é muito válida para combater a lentidão que dos serviços públicos. Isso porque o atraso na entrega dos documentos solicitados implicava, algumas vezes, na perda de prazos pelo cidadão ou no cancelamento de negócios jurídicos importantes. Mas atenção: nunca é demais lembrar que toda declaração falsa pode acarretar sanções administrativas, civis e penais. E a própria Lei da Desburocratização (Lei nº 13.726/2018) alerta para essa consequência.

Ausência de documento expedido pela mesma esfera de poder

Diz o art. 3, §3º e seus incisos, que os órgãos públicos não podem exigir do cidadão a apresentação de certidão ou documento expedido por outro órgão ou entidade da mesma esfera de poder.

Porém, há duas exceções expressas nessa orientação, mas a lista não é taxativa. A própria Lei da Desburocratização alerta para a inclusão de outros documentos previstos em lei. Nesse sentido, estão previstos na lei:

• a certidão de antecedentes criminais
• informações sobre pessoa jurídica.

4. Desobrigação de autorização para viagens ao exterior

Por fim, o inciso VI menciona um dos assuntos mais delicados da legislação: a autorização de viagem de criança ou adolescente. Como já era sabido e previsto pelo Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), se uma criança viesse a fazer uma viagem internacional com a presença de apenas um dos genitores, o outro (ausente) deveria apresentar autorização expressa, com firma reconhecida, para permitir a realização da viagem. Isso, no entanto, não é mais necessário se ambos os pais estiverem presentes no embarque. Esta é a única condição que permite a dispensa de tal exigência.

No rol de inovações da Lei da Desburocratização (Lei nº 13.726/2018), ressalta-se que na falta da autorização de um dos genitores, esta pode ser suprida pela autorização judicial, quando o Juiz declara e/ou autoriza a viagem com apenas um dos pais.

Nesse sentido, quando a viagem internacional é realizada desacompanhada dos pais, e o infante viaja na companhia de terceiros maiores e capazes, também não será necessário o reconhecimento de firma no documento de autorização. A condição, no entanto, é a mesma: ambos os pais devem estar presentes no momento do embarque.

Importante: tal dispositivo também torna ilegal a Resolução nº 131/2011, do CNJ, em vigor até então. Essa norma exige o reconhecimento da firma no documento de autorização dos pais em relação a criança desacompanhada ou acompanhada de terceiro.

Lembrando ainda que a não-observância dessas regras pode ensejar infração administrativa, conforme previsão do art. 251 do ECA. No caso,

transportar criança ou adolescente, por qualquer meio, com inobservância do disposto nos arts. 83, 84 e 85 da Lei da Desburocratização: Pena – multa de três a vinte salários de referência, aplicando-se o dobro em caso de reincidência.

Início da vigência

Vetado o art. 10, que tratava do início da vigência, a legislação ficou sem previsão expressa sobre o assunto. Sabe-se, no entanto, que quando uma lei não traz a previsão do início de sua vigência, ela entrará em vigor 45 dias após a sua publicação, conforme o art. 1º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lei nº 4.657/1942).

Logo, devido à ausência de disposição expressa acerca de sua vigência, a Lei da Desburocratização (Lei nº 13.726/2018) entrará em vigor 45 dias após a sua publicação. A data prevista, portanto é 23 de novembro de 2018.

SIMPLIFICANDO AINDA MAIS

Racionalização dos atos e procedimentos administrativos

O objetivo da Lei nº 13.726/2018 foi o de racionalizar atos e procedimentos administrativos dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Para fazer isso, a Lei suprimiu ou simplificou formalidades ou exigências desnecessárias ou superpostas.

Existem determinadas formalidades e exigências que não justificam seu custo/benefício. Em outras palavras, o custo econômico ou social, tanto para o erário como para o cidadão, é maior do que eventual risco de fraude.

Formalidades e exigências que foram dispensadas

Art. 3º Na relação dos órgãos e entidades dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios com o cidadão, é dispensada a exigência de:

Apesar de a lei falar em “cidadão”, o art. 3º deve ser interpretado em sentido amplo, abrangendo:

• todas as pessoas físicas (mesmo que não tenham direitos políticos, como, por exemplo, menores de 16 anos, estrangeiros, pessoas condenadas com trânsito em julgado etc.);
• as pessoas jurídicas (ex: uma empresa que formula pedido de alvará);
•  os entes despersonalizados (ex: condomínio, massa falida etc.).

Atenção. Essa lista de dispensas vale apenas para as relações do particular com o Poder Público, ou seja, a Administração Pública não poderá exigir tais providências dos administrados. Entre os particulares, é possível que se continue exigindo todas essas formalidades. Ex: em um contrato de compra e venda entre dois particulares, a parte pode continuar exigindo o reconhecimento de firma no cartório.

I – reconhecimento de firma, devendo o agente administrativo, confrontando a assinatura com aquela constante do documento de identidade do signatário, ou estando este presente e assinando o documento diante do agente, lavrar sua autenticidade no próprio documento;

Firma = assinatura.

Reconhecimento de firma é o ato do tabelião de notas por meio do qual ele analisa a assinatura e declara que ela é autêntica, ou seja, que pertence àquela pessoa que assinou. Esse reconhecimento pode ser feito por três métodos:

1. a) por autenticidade;
2. b) por semelhança;
3. c) por abono.

O reconhecimento de firma é uma atividade exclusiva do tabelião de notas, conforme previsto no art. 7º, IV, da Lei nº 8.935/94.

Trata-se de um serviço pago, o que acaba gerando um custo extra para os interessados.

A Lei nº 13.726/2018 afirma que, nas relações entre o cidadão e o Poder Público, não se pode mais exigir reconhecimento de firma. Assim, se você tiver que apresentar um documento assinado para a Administração Pública, não se pode exigir que ele tenha a “firma reconhecida”, ou seja, você não precisará mais ir até o cartório para autenticar sua assinatura.

Qual é o procedimento?

• Quando o documento já for levado assinado para a Administração Pública: o agente administrativo deverá comparar a assinatura com aquela constante do documento de identidade do signatário. Se forem semelhantes (aparentemente iguais), ele irá atestar isso no próprio documento (a lei chama de “lavrar a sua autenticidade”).
• Outra situação possível é o interessado assinar o documento na frente do agente administrativo. Neste caso, o servidor também irá lavrar a autenticidade da assinatura.

II – autenticação de cópia de documento, cabendo ao agente administrativo, mediante a comparação entre o original e a cópia, atestar a autenticidade;

Autenticação de cópia: é o ato do tabelião de notas por meio do qual ele analisa a cópia de um documento e declara que ela corresponde (é idêntica) ao original do qual foi extraída.

O art. 7º, IV, da Lei nº 8.935/95 afirma que a autenticação de cópia é uma atividade exclusiva do tabelião de notas.

A autenticação de cópia reprográfica feita em tabelionato de notas é reconhecida como prova pelo Código Civil:

Art. 223. A cópia fotográfica de documento, conferida por tabelião de notas, valerá como prova de declaração da vontade, mas, impugnada sua autenticidade, deverá ser exibido o original.

Parágrafo único. A prova não supre a ausência do título de crédito, ou do original, nos casos em que a lei ou as circunstâncias condicionarem o exercício do direito à sua exibição.

O art. 3º, II, da Lei nº 13.726/2018 prevê que a “autenticação de cópia de documento” realizada por tabelião de notas é dispensada para a Administração Pública.

Se o documento for destinado à Administração Pública, o próprio agente administrativo é quem irá atestar a autenticidade da cópia, ou seja, o servidor público irá comparar a cópia com o original e carimbar/assinar ou fazer uma certidão dizendo: “confere com o original”.

Vale ressaltar que esse atestado de autenticidade firmado pelo agente administrativo tem força probatória apenas no âmbito da Administração Pública, não vinculando, por exemplo, particulares.

III – juntada de documento pessoal do usuário, que poderá ser substituído por cópia autenticada pelo próprio agente administrativo;

O que esse inciso pretende dizer é o seguinte: em requerimentos ou processos administrativos, não é necessário que o interessado junte (entregue) o original dos seus documentos pessoais, bastando uma cópia que será autenticada pelo próprio agente administrativo.

IV – apresentação de certidão de nascimento, que poderá ser substituída por cédula de identidade, título de eleitor, identidade expedida por conselho regional de fiscalização profissional, carteira de trabalho, certificado de prestação ou de isenção do serviço militar, passaporte ou identidade funcional expedida por órgão público;

Em requerimentos ou processos administrativos, o interessado, em vez da certidão de nascimento, poderá apresentar:

• cédula de identidade;
• título de eleitor;
• identidade expedida pelos conselhos profissionais (ex: CREA, CRM, CRC, OAB);
• carteira de trabalho;
• certificado de prestação ou de isenção do serviço militar;
• passaporte
• identidade funcional expedida por órgão público (ex: carteira funcional de Procurador do Estado).

V – apresentação de título de eleitor, exceto para votar ou para registrar candidatura;

Não se pode exigir a apresentação de título de eleitor, exceto para votar ou para registrar candidatura.

O objetivo deste inciso foi o de evitar cadastramento indevido de cidadãos com objetivos eleitoreiros. Ex: determinado posto de saúde faz o atendimento das pessoas e exige a apresentação do título de eleitor para coletar dados referentes à seção eleitoral. Nas proximidades da eleição, o Secretário de Saúde, Vereador ou Prefeito que tem ingerência política sobre aquele posto procura esses usuários e pede votos relembrando a prestação desses serviços como se tivesse sido um favor realizado.

Obs: apesar de o inciso falar apenas nessas duas hipóteses, entendo que também é possível exigir a apresentação de título de eleitor em outros assuntos relacionados com alistamento eleitoral. Ex: não há qualquer abusividade no fato de o TRE exigir a apresentação do título de eleitor para que o cidadão faça seu recadastramento biométrico ou para que mude a sua seção eleitoral.

VI – apresentação de autorização com firma reconhecida para viagem de menor se os pais estiverem presentes no embarque.

O Estatuto da Criança e do Adolescente disciplina, em seus arts. 83 a 85, as regras que envolvem a viagem de crianças e adolescentes. Veja abaixo o resumo das situações:

A não-observância das regras acima poderá ensejar a prática da infração administrativa prevista no art. 251 do ECA:

Art. 251. Transportar criança ou adolescente, por qualquer meio, com inobservância do disposto nos arts. 83, 84 e 85 desta Lei:

Pena – multa de três a vinte salários de referência, aplicando-se o dobro em caso de reincidência.

A previsão do inciso VI do art. 3º da Lei nº 13.726/2018 é salutar. Isso porque já houve casos de viagens ao exterior que tiveram que ser remarcadas por conta do excesso de burocracia. A criança viajaria só com a mãe, o pai estava presente no momento do embarque, mas eles não sabiam que precisavam de uma autorização por escrito com firma reconhecida. Como era noite de sábado, não se tinha como conseguir as formalidades naquele momento, razão pela qual a criança não pode embarcar e a viagem restou frustrada.

O CNJ possui uma normatização sobre o tema, qual seja, a Resolução nº 131/2011. Veja o que diz o art. 1º da Resolução:

Art. 1º É dispensável autorização judicial para que crianças ou adolescentes brasileiros residentes no Brasil viajem ao exterior, nas seguintes situações:

1. I) em companhia de ambos os genitores;
2. II) em companhia de um dos genitores, desde que haja autorização do outro,com firma reconhecida;

III) desacompanhado ou em companhia de terceiros maiores e capazes, designados pelos genitores, desde que haja autorização de ambos os pais, com firma reconhecida.

A parte final dos incisos II e III da Resolução do CNJ tornou-se ilegal e deverá ser modificada para se adequar à dispensa prevista no art. 3º, VI, da Lei nº 13.726/2018.

QUADRO-RESUMO:

• 1º É vedada a exigência de prova relativa a fato que já houver sido comprovado pela apresentação de outro documento válido.

Ex: se na certidão de casamento já consta a averbação do divórcio, não pode a Administração Pública exigir a sentença de divórcio se o objetivo é unicamente comprovar este fato (dissolução do vínculo conjugal).

• 2º Quando, por motivo não imputável ao solicitante, não for possível obter diretamente do órgão ou entidade responsável documento comprobatório de regularidade, os fatos poderão ser comprovados mediante declaração escrita e assinada pelo cidadão, que, em caso de declaração falsa, ficará sujeito às sanções administrativas, civis e penais aplicáveis.

Ex: determinado candidato aprovado no concurso público de Juiz de Direito precisa apresentar certidão de antecedentes criminais da Polícia Civil. Ocorre que o sistema informatizado encontra-se instável e sem previsão de retorno. Diante disso, é possível que o interessado faça a declaração por escrito de que nunca foi indiciado em nenhum inquérito policial, apresentando esta documentação ao Tribunal de Justiça a fim de garantir a sua inscrição definitiva ou posse.

Ainda no mesmo exemplo, se este candidato sabe que foi indiciado em um inquérito policial e, mesmo assim, apresentou declaração falsa, ele poderá ficar sujeito às seguintes sanções:

• sanção administrativa: eliminação do concurso, anulação do ato de posse ou demissão.
• sanção cível: ressarcimento pelos prejuízos causados.
• sanção penal: processo penal pela prática de falsidade ideológica (art. 299 do CP).

• 3º Os órgãos e entidades integrantes de Poder da União, de Estado, do Distrito Federal ou de Município não poderão exigir do cidadão a apresentação de certidão ou documento expedido por outro órgão ou entidade do mesmo Poder, ressalvadas as seguintes hipóteses:

I – certidão de antecedentes criminais;

II – informações sobre pessoa jurídica;

III – outras expressamente previstas em lei.

Ex: a Secretaria Municipal de Urbanismo exige que o requerimento de alvará de funcionamento seja instruído com a certidão negativa de tributos municipais. Esta exigência não mais poderá ser feita porque viola o § 3º do art. 3º da Lei nº 13.726/2018. A certidão negativa de tributos é expedida pela Secretaria de Fazenda do Município, órgão também integrante do Poder Executivo municipal, assim como a Secretaria de Urbanismo.

A lógica desse dispositivo é a seguinte: os órgãos e entidades integrantes do mesmo Poder devem possuir um sistema de comunicação interna e de intercâmbio de informações, não sendo razoável exigir do administrado que busque certidões e documentos que podem ser acessados facilmente pelos servidores daquele órgão ou entidade.

Comunicação entre o Poder Público e o cidadão

REGRA: a comunicação entre o Poder Público e o cidadão poderá ser feita por qualquer meio. Exs: comunicação verbal direta, comunicação verbal telefônica, comunicação por e-mail (correio eletrônico).

Essa circunstância deverá ser registrada quando necessário. Ex: servidor pode fazer uma certidão dizendo que forneceu, verbalmente, determinada informação ao interessado que veio saber sobre determinado processo administrativo, sendo isso juntado aos autos.

EXCEÇÃO: em caso de imposição de deveres, ônus, sanções ou restrições ao exercício de direitos e atividades, a comunicação não pode ser feita de modo informal, devendo observar as formalidades necessárias para registro adequado do ato.

Vigência

O art. 10 previa que a Lei nº 13.726/2018 deveria entrar em vigor na data de sua publicação.

Ocorre que esse dispositivo foi vetado pelo Presidente da República sob o argumento de que a Lei nº 13.726/2018 possui grande repercussão e, por essa razão, deverá ter um prazo maior de vacatio legis a fim de que permita que os órgãos e entidades possam se adaptar a ela.

Com o veto do art. 10, a Lei ficou sem previsão expressa sobre o início de sua vigência.

Quando uma lei não traz a previsão do início de sua vigência, em qual data ela entrará em vigor?

45 dias após a sua publicação.

É o que prevê o art. 1º da LINDB:

Art. 1º Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada.

Logo, como a Lei nº 13.726/2018 não tem disposição expressa acerca de sua vigência, ela entrará em vigor 45 dias após a sua publicação, ou seja, em 23/11/2018.

Márcio André Lopes Cavalcante

Juiz Federal. Foi Defensor Público, Promotor de Justiça e Procurador do Estado.