O volume de emendas parlamentares empenhadas no Orçamento federal mais que quadruplicou em 11 anos, passando de R$ 11,3 bilhões em 2014 para R$ 47,1 bilhões em 2025. Considerando a inflação do período, o crescimento real foi de 315%. As informações são do Estado de S. Paulo.

As emendas permitem que deputados e senadores indiquem a destinação de parte dos recursos do Orçamento da União. O dinheiro pode financiar, por exemplo, a compra de ambulâncias, reformas de unidades de saúde e obras de infraestrutura nos municípios.

Os dados fazem parte de uma série de estudos produzida por pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), a pedido do deputado federal Eduardo Bandeira de Mello (PV-RJ).

O levantamento aponta 2015 como um marco na evolução das emendas. Naquele ano, uma emenda à Constituição tornou obrigatória a execução das emendas individuais, ampliando a autonomia de deputados e senadores para definir a aplicação de suas cotas orçamentárias.

Até então, os parlamentares também apresentavam indicações, mas o governo federal tinha maior margem para definir quais seriam efetivamente executadas. Com a mudança, o Executivo passou a ser obrigado a executar as emendas individuais dentro das regras orçamentárias.

Segundo os pesquisadores, a alteração reduziu o peso da negociação entre governo e lideranças partidárias e ampliou a influência individual dos parlamentares sobre a destinação dos recursos. O fenômeno é descrito nos estudos como “parlamentarismo orçamentário”.

Emendas concentram recursos em políticas sociais

Nas políticas sociais, o volume empenhado por meio de emendas passou de R$ 9,2 bilhões para R$ 35 bilhões, crescimento real de 282%. Em 2025, saúde, educação, assistência social e outras áreas sociais concentraram cerca de 75% dos recursos empenhados por emendas.

Na saúde, o crescimento foi ainda mais expressivo. Em valores corrigidos pela inflação, os recursos federais destinados à área por meio de emendas passaram de R$ 5,1 bilhões, em 2014, para R$ 24,8 bilhões, em 2024.

No mesmo período, a participação das emendas nas despesas discricionárias do Ministério da Saúde aumentou de 18,6% para 45,4%. Com isso, quase metade dos recursos que a pasta pode distribuir de acordo com seu planejamento passou a depender de indicações parlamentares.

O perfil dos gastos também mudou. Em 2024, 91,7% dos recursos de emendas destinados à saúde foram utilizados para custeio, incluindo manutenção de serviços, aquisição de insumos e funcionamento de unidades.

Segundo o estudo, a situação pode dificultar o planejamento de governos e municípios, já que despesas de custeio precisam ser mantidas continuamente, enquanto as emendas não têm garantia de repetição no ano seguinte.

Educação

Na educação, os recursos destinados por meio de emendas ao orçamento do Ministério da Educação cresceram 315,6% em termos reais entre 2014 e 2024, passando de R$ 375,9 milhões para R$ 1,58 bilhão.

Embora o valor represente cerca de 1% do orçamento total do MEC, as emendas passaram a financiar uma parcela maior das despesas correntes. A participação desse tipo de gasto aumentou de 9% para 38% no período.

Estudo propõe fim das emendas Pix

Entre as recomendações apresentadas pelos pesquisadores está a extinção das chamadas emendas Pix, modalidade que permite a transferência direta de recursos para estados e municípios.

Na configuração original, os recursos podiam ser enviados sem convênio e sem a apresentação prévia de um plano de trabalho nos mesmos moldes das transferências tradicionais. Segundo o estudo, a ausência dessas informações dificultava o acompanhamento da aplicação do dinheiro público.

Desde 2024, porém, o ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), determinou novas exigências para as emendas Pix, incluindo plano de trabalho, conta bancária exclusiva, divulgação de informações no Transferegov.br e prestação de contas. Em junho de 2026, Dino aplicou multas a estados e municípios que não apresentaram os documentos exigidos.

Os pesquisadores também defendem que as emendas sejam submetidas a análise de mérito pelas comissões temáticas do Congresso e que cada recurso tenha um identificador único, permitindo acompanhar sua trajetória desde a indicação até o beneficiário final.

As comissões temáticas são responsáveis por áreas específicas, como saúde, educação e desenvolvimento urbano. As emendas apresentadas por esses colegiados deveriam, pelas regras do Congresso, atender a políticas de interesse nacional ou setorial.

O modelo, porém, enfrenta questionamentos sobre transparência. Levantamento anterior do jornal O Estado de S. Paulo identificou 575 indicações que somavam R$ 596,3 milhões aprovadas pelas comissões de Saúde, Desenvolvimento Urbano e Turismo da Câmara. Em parte dos registros, o responsável aparecia apenas como “liderança partidária”, sem identificação nominal do parlamentar que solicitou a destinação.

O crescimento das emendas ampliou, assim, a participação do Congresso na definição das prioridades do Orçamento federal e levou o Supremo Tribunal Federal a cobrar maior transparência e rastreabilidade sobre a origem, indicação e aplicação dos recursos.