O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) concluiu, nesta quinta-feira (28), a análise de parte dos pedidos formulados em três ações de inconstitucionalidade que questionavam diversos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8429/1992), modificada pela Nova Lei de Improbidade (Lei n° 14.230/2021). Aprovadas em 2021, as mudanças estabeleceram diretrizes mais rígidas para a punição de atos de improbidade.

As novas regras criaram a prescrição intercorrente (que reduziu para quatro anos o prazo de prescrição contado no curso da ação, inviabilizando recursos e reanálise do caso por instâncias superiores do Judiciário), previram o trancamento da ação de improbidade em caso de absolvição na esfera criminal, limitaram a aplicação da pena de perda da função pública, estabeleceram prazos para a atuação do Ministério Público e deixaram de considerar os recursos públicos recebidos por partidos como patrimônio público. Na visão do MPF, vários pontos da legislação representam retrocesso no combate à corrupção e devem ser anulados.

Ao inciar a análise do tema, o Supremo seguiu a posição do MPF em tópicos como a necessidade de comprovação de dolo (intenção de cometer o ato ilícito) para que uma pessoa seja processada por improbidade e a validade do rol taxativo de condutas que podem motivar a ação. O julgamento das ações foi interrompido e retorna na sessão plenária do dia 11 de junho.

Veja abaixo os pontos já definidos e o entendimento defendido pelo MPF em cada trecho.

Necessidade de comprovação de dolo (intenção de cometer o ato ilícito) para improbidade (parágrafos 1º, 2º e 3º do art. 1º E caput do art. 10 da Lei 8.429/1992)
A nova lei deixou de considerar como improbidade as condutas culposas: os atos cometidos sem intenção, sem má-fé, por imperícia ou imprudência, por exemplo. Desde 2021, para que uma pessoa seja processada, é preciso comprovar a intenção livre e consciente de cometer o ilícito (dolo). Ao analisar o dispositivo, o MPF lembrou que, antes mesmo da mudança, o Superior Tribunal de Justiça já exigia a caracterização de “culpa grave” nas ações improbidade.

De acordo com o MPF, a nova lei mantém como ilícitas as condutas que, a partir da vontade consciente do agente, representam enriquecimento ilícito, causem prejuízo ao erário ou atentem contra os princípios da Administração Pública. A retirada do termo “culposas” da lei apenas deixa claro que atos cometidos sem intenção ou má-fé não podem ser enquadrados na regra.

O MPF defendeu ainda que, para caracterizar o dolo, basta demonstrar o chamado “dolo genérico” nas ações – ou seja, o cometimento dos atos de enriquecimento ilícito e dano ao erário –, sem necessidade de comprovar o “dolo específico” (alguma intenção especial do agente, para além da realização das condutas ilícitas).

Decisão do STF: Dispositivos constitucionais. O Supremo reafirmou que as condutas culposas não configuram improbidade, como já havia sido decidido no Tema 1199 da repercussão geral.

Divergência na interpretação de lei ou norma não configura ato de improbidade (§ 8º do art. 1º da Lei 8.429/1992)
De acordo com a nova lei, não é ato de improbidade a interpretação divergente de lei ou norma, desde que baseada em jurisprudência, mesmo que um entendimento diferente venha a prevalecer em análises posteriores do caso por órgãos de controle ou pela Justiça. Para o MPF, a previsão é válida. “Da mesma forma que juízes não podem ser punidos por adotar interpretação da lei de que os tribunais venham a discordar, o gestor público não comete improbidade por interpretar a lei em discordância com posterior entendimento dos órgãos de controle”, argumentou.

O MPF defendeu que a salvaguarda não se aplica, no entanto, às situações em que um gestor adota uma interpretação equivocada da norma por má-fé ou de forma intencional, quando, no momento do ato, já houver entendimento pacificado em tribunais e órgãos de controle em sentido diverso. Esse tipo de conduta caracteriza improbidade.

Decisão do STF: O dispositivo é válido, mas deverá ser interpretado conforme a Constituição. A improbidade fica caracterizada se ficar comprovado erro grosseiro ou dolo (intenção de cometer ato ilícito) na interpretação da norma ou lei pelo agente público.

Responsabilidade de agentes e benefícios diretos (parágrafo 1º do art. 3 e parágrafo 2º do art. 17-C)
A nova lei retirou a possibilidade de punição para sócios, cotistas e diretores por atos de improbidade atribuídos a empresas e pessoas jurídicas, a não ser que fique comprovada a participação deles e os benefícios diretos obtidos com a conduta irregular. Para o MPF, não é necessário exigir prova de benefícios diretos para caracterizar a improbidade. Muitos atos irregulares são cometidos em prol de outras pessoas ou empresas, sem vantagens diretas para os responsáveis, apenas indiretas. Se o sócio de pessoa jurídica participou de um ato de improbidade administrativa de forma intencional, deverá responder de qualquer maneira.

Decisão do STF: Foi declarada a inconstitucionalidade da expressão “e benefícios diretos” contida na lei (art. 3º, parágrafo 1º). Sócios ou diretores que agiram com intenção devem responder por ato de improbidade, independentemente se o benefício obtido com a conduta ilícita é direto ou indireto.

Rol taxativo dos atos de improbidade (caput, incisos I e II e parágrafos 3º e 4º do art. 11 da Lei 8.429/92)
Além do enriquecimento ilícito e do dano ao erário, a lei considera improbidade os atos contrários aos princípios da Administração Pública (art. 11). Nesse ponto, nova regra deixou de considerar como irregulares condutas abertas como “praticar ato visando fim proibido em lei” ou “retardar ou deixar de praticar, indevidamente, atos de ofício”. Se antes era exemplificativo, agora o rol de atitudes vedadas é taxativo. Para o MPF, a opção foi acertada.

Um dos objetivos da lei é punir e sancionar condutas irregulares. Nesse sentido, assim como acontece com o Código Penal, as atitudes irregulares e passíveis de punição devem estar claramente descritas. Deixar tipos abertos na lei faz com que agentes não compreendam, de forma adequada, quais são as condutas vedadas. Além disso, segundo o MPF, a taxatividade das condutas não exclui outras que possam vir a estar previstas em normas especiais, conforme autoriza a própria lei de improbidade.

Decisão do STF: Dispositivos constitucionais. O Plenário considerou válida a opção da lei de tornar taxativo o rol de condutas vedadas.

Aplicação da pena de proibição de contratar com o poder público (art. 12, parágrafo 4º)
A nova lei determina que a pena de proibição de contratação com Poder Público se aplica apenas ao ente lesado pelo ato de improbidade, sem atingir outras esferas da Administração. Apenas em caráter excepcional e justificado essa penalidade poderia extrapolar o ente lesado e alcançar outras esferas. Assim, em regra, se um agente foi condenado por ato de improbidade cometido contra a Prefeitura, poderá ser impedido de contratar apenas com esse ente, mantendo a possibilidade de firmar contratos com órgãos federais ou estaduais. Para o MPF, a pessoa que é inidônea para firmar contrato com um ente público será em relação a todos os entes.

Decisão do STF: Dispositivo inconstitucional. Para o Supremo, uma vez aplicada a sanção de impedimento de contratação com o Poder Público, ela deve valer para todas as esferas.

Nesta quinta, o Supremo ainda validou a possibilidade de aplicação cumulativa ou isolada de sanções previstas na lei e declarou prejudicada a ADI, que questionava a redação original da Lei de Improbidade.

Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) 7156, 6678 e 7236

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